ANALIZAK 23/14 · PRAWA PRACOWNICZE
Sprawa konstytucyjności zakazu strajku pracowników sądów i prokuratury ponownie została przywołana w dokumentach Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniach zarządzeń z 30 października 2026 r. postępowanie K 23/14 wskazano jako przykład wieloletniego oczekiwania na rozstrzygnięcie.
Od wpływu wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” minęło już ponad 13 lat. W tym czasie zmieniali się sprawozdawcy, prowadzono analizy, a organizacje związkowe ponawiały wystąpienia o zakończenie sprawy. Orzeczenia nadal nie ma.
Sprawa K 23/14 w najnowszych zarządzeniach Trybunału
30 października 2026 r. podpisano zarządzenia o natychmiastowej, miesięcznej przerwie w wykonywaniu czynności przez prezesa i wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Ich skuteczność prawna pozostaje przedmiotem sporu. W uzasadnieniach przywołano liczne zastrzeżenia dotyczące funkcjonowania TK, w tym długości postępowań.
Jako jeden z przykładów spraw oczekujących na rozstrzygnięcie wskazano K 23/14, zainicjowaną wnioskiem Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”. Samo przywołanie sprawy w tych dokumentach nie oznacza podjęcia w niej nowej czynności procesowej.
To wystarczający powód, aby przypomnieć przebieg postępowania oraz wieloletnie starania pracowników sądów i prokuratur o rozstrzygnięcie dotyczące jednego z podstawowych praw zbiorowych.
Zakaz obejmujący wszystkich, niezależnie od wykonywanej pracy
Przedmiotem postępowania jest art. 19 ust. 3 ustawy z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (tekst jednolity: Dz.U. z 2026 r. poz. 437). Przepis pozbawia prawa do strajku wszystkich pracowników zatrudnionych w wymienionych w nim instytucjach, w tym w sądach i prokuraturze.
Ograniczenie nie zależy od rodzaju wykonywanych obowiązków. Obejmuje zarówno pracowników realizujących zadania bezpośrednio związane z wykonywaniem władzy publicznej, jak i osoby wykonujące czynności administracyjne, pomocnicze czy techniczne.
Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” zakwestionowała tak szeroki zakres wyłączenia, powołując się na Konstytucję oraz międzynarodowe standardy ochrony wolności związkowej.
Artykuł 59 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ustawowe ograniczanie, a nawet zakazywanie strajku określonym kategoriom pracowników lub w określonych dziedzinach ze względu na dobro publiczne. Nie oznacza to jednak, że każde ograniczenie, niezależnie od jego zakresu, automatycznie spełnia wymagania konstytucyjne.
Istotą sprawy K 23/14 jest zatem pytanie, czy całkowite pozbawienie prawa do strajku wszystkich pracowników określonych instytucji, bez uwzględnienia charakteru wykonywanej pracy, stanowi ograniczenie konieczne i proporcjonalne.
Trzynaście lat postępowania. Co wynika z dokumentów?
Wniosek Komisji Krajowej został sporządzony 28 sierpnia 2013 r. i wpłynął do Trybunału 18 września 2013 r. Początkowo podlegał kontroli wstępnej pod sygnaturą Tw 21/13. Po nadaniu części wniosku dalszego biegu, 21 października 2014 r. sprawa otrzymała sygnaturę K 23/14.
Szczegółową historię postępowania przedstawiło Biuro Służby Prawnej TK w piśmie z 18 lipca 2023 r. (SBSP.451.96.2023), skierowanym do naszej organizacji w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Z dokumentu wynika, że w kolejnych latach zmieniali się sędziowie sprawozdawcy, a wnioskodawca uzupełniał swoją argumentację prawną. W marcu 2016 r. Komisja Krajowa rozszerzyła zarzuty między innymi o problem dostatecznej określoności ustawowego ograniczenia.
18 kwietnia 2017 r. Trybunał, za pośrednictwem Komisji Weneckiej, wystąpił do zagranicznych sądów i instytucji konstytucyjnych z pytaniami dotyczącymi prawa do strajku pracowników służby publicznej. Pytał o gwarancje konstytucyjne, ograniczenia ustawowe i orzecznictwo dotyczące tej kategorii zatrudnionych.
Według informacji TK z 18 lipca 2023 r. nadeszły odpowiedzi z 15 państw i jurysdykcji, w tym z Niemiec, Francji, Hiszpanii, Szwecji, Czech, Słowacji i ówczesnej Macedonii. Dokumenty te są szczególnie cenne, ponieważ pokazują różne sposoby godzenia praw pracowników z potrzebami instytucji publicznych.
Istotne zdarzenie nastąpiło w lipcu 2018 r.
Jak poinformował Trybunał, rozstrzygnięcie zaproponowane przez sędzię Sławomirę Wronkowską-Jaśkiewicz nie uzyskało poparcia większości składu orzekającego. W konsekwencji 12 lipca 2018 r. przewodniczący składu wystąpił o wyznaczenie drugiego sprawozdawcy. Nastąpiło to sześć dni później.
Nie znamy treści projektu ani kierunku proponowanego orzeczenia. Sam fakt jego przygotowania nie dowodzi, że rozstrzygnięcie było bliskie, ale stanowi konkretną informację o przebiegu postępowania.
W styczniu 2020 r. zmarł jeden ze sprawozdawców, a w kwietniu wyznaczono kolejnego. Postępowanie nadal pozostawało na etapie merytorycznego rozpoznania.
Daty na podstawie odpowiedzi TK z 18 lipca 2023 r. (SBSP.451.96.2023).
Dokumentacja potwierdza wykonanie określonych czynności procesowych. Nie stanowi to jednak usprawiedliwienia tak długiego czasu postępowania. Przygotowywanie analiz, zmiany sprawozdawców i kolejne czynności nie mogą zastąpić orzeczenia.
Pracownicy sądów od lat domagają się rozstrzygnięcia
Pracownicy sądów i prokuratur od lat domagają się rozpoznania K 23/14. Zachowana korespondencja dokumentuje zarówno inicjatywy redakcji „Gazety Sądowej”, jak i działania naszej organizacji.
Już 19 stycznia 2018 r. redakcja „Gazety Sądowej” wystąpiła do Trybunału o informacje dotyczące czynności podejmowanych w sprawach K 23/14 i K 20/15. W korespondencji wskazano ich szczególne znaczenie dla pracowników sądów i zapytano wprost o przyczyny przedłużającego się postępowania.
W 2019 r. MOZ NSZZ „Solidarność” Pracowników Sądownictwa zainicjowała petycję o niezwłoczne rozpoznanie K 23/14.
Inicjatywa spotkała się z indywidualnym zaangażowaniem pracowników. Z oficjalnego sprawozdania TK za 2019 r. wynika, że petycje dotyczące tej sprawy wpłynęły od naszej organizacji oraz blisko 150 osób fizycznych.
Trybunał zakwalifikował je do wspólnego rozpatrzenia jako petycję wielokrotną nr 2/2019. O działaniach informowaliśmy również na stronie organizacji w ramach inicjatywy „Budzimy Trybunał Konstytucyjny”.
„Gazety Sądowej”
według sprawozdania TK za 2019 r.
sprawa nadal w toku
W kolejnych latach MOZ systematycznie monitorowała postępowanie, kierując do Trybunału wnioski o udostępnienie informacji publicznej.
Takie wystąpienia miały miejsce między innymi w czerwcu 2023 r., lutym i wrześniu 2024 r. oraz sierpniu 2026 r. Organizacja wystąpiła także o udostępnienie odpowiedzi zagranicznych instytucji, które TK uzyskał w 2017 r. na potrzeby rozpoznania sprawy.
Kolejne odpowiedzi nie przynosiły jednak informacji o zbliżającym się rozstrzygnięciu.
W piśmie z 3 października 2024 r. (SBSP.451.90.2024) Biuro Służby Prawnej TK poinformowało, że pytanie organizacji zostało przedłożone składowi orzekającemu, a sprawa nadal pozostaje na etapie merytorycznego rozpoznania.
Najnowsza zachowana odpowiedź pochodzi z 10 sierpnia 2026 r. Rzeczniczka prasowa TK Weronika Ścibor ponownie potwierdziła, że postępowanie K 23/14 pozostaje w toku merytorycznego rozpoznania. Nie wskazano konkretnych nowych czynności procesowych ani przewidywanego terminu zakończenia sprawy.
Po latach ponawianych pytań odpowiedź pozostawała więc zasadniczo taka sama: sprawa wciąż jest na etapie merytorycznego rozpoznania.
Pracownik pomocniczy czy osoba niezbędna dla wykonywania władzy?
Przy ocenie znaczenia pracy personelu instytucji publicznych zwraca uwagę asymetria stosowanych kryteriów.
Na gruncie przepisów o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że samo zatrudnienie w instytucji państwowej nie oznacza jeszcze pełnienia funkcji publicznej.
Już w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decydujące znaczenie ma rzeczywisty charakter wykonywanych obowiązków. Od osób uczestniczących w wykonywaniu funkcji publicznych odróżnił pracowników wykonujących czynności wyłącznie usługowe lub techniczne.
Gdy jednak chodzi o prawo do strajku, ustawowy zakaz nie dokonuje podobnego rozróżnienia. Pracownik wykonujący czynności pomocnicze podlega takiemu samemu wyłączeniu jak osoba, której obowiązki są bezpośrednio związane z wykonywaniem władzy publicznej.
Oczywiście oba zagadnienia podlegają odmiennym regulacjom i służą różnym celom. W pierwszym przypadku chodzi przede wszystkim o granice ochrony prywatności, w drugim – o ochronę ciągłości funkcjonowania instytucji publicznych.
Pozostaje jednak pytanie, czy znaczenie pracy personelu sądowego dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości rzeczywiście wymaga całkowitego wyłączenia prawa do strajku, czy też cel ten można osiągnąć poprzez rozwiązania mniej restrykcyjne.
• Czy każdy rodzaj pracy wykonywanej w sądzie uzasadnia jednakowy, całkowity zakaz strajku?
• Czy ciągłość funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości można chronić również przez określenie czynności, które muszą być wykonywane podczas strajku?
Międzynarodowe standardy. Problem nie dotyczy wyłącznie Polski
14 stycznia 2015 r. NSZZ „Solidarność” skierował do Komitetu Wolności Związkowej Międzynarodowej Organizacji Pracy skargę dotyczącą ograniczeń zbiorowych praw pracowniczych w Polsce. Zarejestrowano ją pod numerem 3111.
W czerwcu 2016 r., w raporcie nr 378, Komitet odniósł się bezpośrednio do art. 19 ust. 3 polskiej ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, w tym do zakazu obejmującego pracowników sądów i prokuratury.
Komitet przypomniał, że ograniczenia prawa do strajku w służbie publicznej powinny co do zasady dotyczyć osób wykonujących władzę w imieniu państwa, a także pracowników usług niezbędnych w ścisłym rozumieniu tego pojęcia. Zwrócił uwagę na ryzyko nadmiernie szerokiego definiowania kategorii pracowników publicznych objętych zakazem.
Zaproponował również rozważenie procedury pozwalającej ustalić, którzy pracownicy rzeczywiście wykonują władzę w imieniu państwa, a także określenie – tam, gdzie jest to potrzebne – minimalnego zakresu usług, które muszą być zapewnione podczas strajku.
To istotne rozróżnienie. Ochrona interesu publicznego nie musi wymagać jednakowego ograniczenia praw wszystkich zatrudnionych.
Ważnym wydarzeniem było również wydanie 21 maja 2026 r. opinii doradczej przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości. MTS uznał, że prawo do strajku jest objęte ochroną konwencji MOP nr 87 jako element wolności związkowej. W opinii nie określił jednak szczegółowego zakresu i warunków wykonywania tego prawa.
Czy można chronić funkcjonowanie sądów bez całkowitego zakazu strajku?
Na szczególną uwagę zasługują materiały porównawcze zgromadzone przez polski TK w 2017 r.
Pokazują one, że w poszczególnych państwach stosowane są różne rozwiązania – od ograniczeń związanych ze szczególnym statusem urzędniczym po modele dopuszczające strajk przy obowiązku zapewnienia wykonywania określonych czynności niezbędnych dla obywateli.
Przykładem jest Macedonia (obecnie Macedonia Północna). Przyjęte tam rozwiązania dopuszczały strajk personelu sądowego z obowiązkiem wykonywania określonych czynności, w szczególności w sprawach pilnych.
W orzeczeniu z 10 września 2008 r. (U.no.74/2008) tamtejszy Sąd Konstytucyjny zaakceptował samą zasadę ustawowego określania czynności wykonywanych w sądach podczas strajku. Zakwestionował natomiast fragment regulacji, który pozwalał rozszerzać obowiązki pracowników według niedostatecznie sprecyzowanych kryteriów.
Rozwiązanie to pokazuje, że możliwe jest poszukiwanie równowagi między prawem do strajku a koniecznością zapewnienia ciągłości wymiaru sprawiedliwości.
Tym bardziej warto pamiętać, że polski Trybunał zgromadził zagraniczny materiał porównawczy już blisko dziesięć lat temu. Pomimo tego sprawa nadal pozostaje nierozstrzygnięta.
Potrzebne jest nie tylko orzeczenie, lecz także jego autorytet
Sprawa K 23/14 dotyczy problemu znacznie szerszego niż sytuacja jednej grupy zawodowej. Chodzi o granice ingerencji państwa w konstytucyjnie chronione prawa pracownicze oraz sposób godzenia tych praw z interesem publicznym.
Rozstrzygnięcie mogłoby mieć znaczenie zarówno dla pracowników sądów i prokuratury, jak i dla szerszej dyskusji o standardach zatrudnienia w instytucjach publicznych.
Nie bez znaczenia pozostaje jednak to, w jakich okolicznościach i z jakim autorytetem przyszłe orzeczenie zostanie wydane.
W ostatnich latach rozbieżności dotyczące funkcjonowania Trybunału, obsady składów orzekających i skutków części orzeczeń utrudniają osiągnięcie takiego rezultatu. Z tego powodu potrzebne jest rozstrzygnięcie, które będzie miało realną szansę stać się punktem odniesienia dla sądów i doktryny prawa.
Sprawa o takiej doniosłości zasługuje na rozstrzygnięcie, które nie tylko formalnie zakończy postępowanie, lecz także będzie mogło zostać uznane za miarodajny punkt odniesienia w praktyce stosowania prawa.
Nie chodzi przy tym o przesądzanie kierunku przyszłego orzeczenia. Konstytucyjna ocena ograniczeń prawa do strajku wymaga uwzględnienia zarówno praw pracowników, jak i konieczności ochrony interesów obywateli korzystających z wymiaru sprawiedliwości.
Źródła i materiały
- Trybunał Konstytucyjny – karta sprawy K 23/14.
- Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych – tekst jednolity (Dz.U. z 2026 r. poz. 437).
- Petycja wielokrotna nr 2/2019 dotycząca K 23/14.
- Trybunał Konstytucyjny – odpowiedzi na wystąpienia MOZ: 18 lipca 2023 r. (SBSP.451.96.2023), 3 października 2024 r. (SBSP.451.90.2024) oraz korespondencja z 10 sierpnia 2026 r.; dokumentacja redakcji.
- Zarządzenia z 30 października 2026 r. oraz ich uzasadnienia – materiały dotyczące funkcjonowania TK.
- Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05.
- Międzynarodowa Organizacja Pracy – sprawa nr 3111 (Polska), raport nr 378 z czerwca 2016 r..
- MOP – opinia doradcza MTS w sprawie prawa do strajku i konwencji nr 87, 21 maja 2026 r..
- Sąd Konstytucyjny Macedonii Północnej – orzeczenie U.no.74/2008.
Artykuł ma charakter informacyjno-analityczny. Oceny dotyczące czasu trwania postępowania i możliwych skutków przyszłego orzeczenia stanowią opinię redakcyjną.
